A. El derecho de propiedad
El derecho de propiedad es
un derecho de rango constitucional, consagrado en los artículos 45 y 41 de la
Constitución Política, referido ut supra. Sobre la materia la Procuraduría General de la
República[1]ha señalado que:
“La propiedad es un derecho real.
Tradicionalmente, se ha considerado que el derecho de propiedad es el derecho
por excelencia, un derecho absoluto y exclusivo. Absoluto en el sentido de que el propietario tiene la facultad plena para
gozar y disponer del bien que le pertenece, sin otras restricciones que las
admitidas por él o las impuestas por la ley. Exclusivo en el sentido de
que sobre el derecho de que se trate, sólo una persona tiene el dominio
absoluto. Lo que no excluye que un mismo bien sea propiedad de varias personas
(propiedad en condominio), que ejercerán su derecho pleno sobre la parte que
les corresponde.
Como derecho real, está constituido
el derecho de propiedad por facultades que amplían la esfera de acción del
titular del derecho (atributos de la propiedad). Dispone el numeral 264 del
Código Civil:
"El dominio o propiedad absoluta
sobre una cosa, comprende los derechos
1.-De posesión.
2.-De usufructo.
3.-De transformación y enajenación.
4.-De defensa y exclusión; y
5.-De restitución e
indemnización".
Entre las
facultades que integran el derecho de propiedad está la de disposición. Esta
consiste en la posibilidad que tiene el titular de enajenar, ceder o transferir
su derecho a terceros, de auto limitarlo, constituyendo otros derechos menores;
es decir, de "realizar actos que afectan a la existencia y al alcance de
su derecho…"(L, Diez Picasso-A. GULLON: Sistema de Derecho Civil, III,
Editorial Tecnos, 1979, p. 116).
El
ejercicio de esa facultad se adquiere con el derecho real, por ende, es la
titularidad del derecho lo que origina la facultad de disponer y no viceversa.
Se dispone porque se es propietario y se es propietario porque se ha adquirido
el bien.
De lo anteriormente señalado es claro que, la propiedad implica un poder
directo e inmediato sobre un objeto o bien, por el que
se atribuye a su titular la capacidad de disponer del mismo, sin más
limitaciones que las impuestas por la ley”.
B. ¿Tiene carácter demanial la plataforma continental?
Analicemos las tesis que sostienen una
respuesta positiva a esta cuestión.
Criterios de la Procuraduría General de la
República sustentados por resoluciones de la Sala Constitucional:
Reiteramos el dictamen C-053-1999:
“Nuestra
Sala Constitucional también se ha manifestado claramente a favor de esta
impronta de dominio público:
Así, el
concepto de Mar territorial ha evolucionado dentro del movimiento de
codificación del derecho internacional consuetudinario sobre todo por razones
de seguridad nacional y económicas, configurándose como un bien demanial, es
decir, un bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la
legislación interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como
en la legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales
que se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir
incompatibilidad alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía
histórica y lógica. (...)”
Nota:
El mar territorial es una
región física y jurídicamente diferente de la plataforma continental. Veamos:
§
Mar territorial: territorio: v.g. suelo, subsuelo, aguas, aire; que se
extiende desde la línea del litoral hasta doce millas náuticas mar adentro.
§
Plataforma continental: territorio: v.g. suelo y subsuelo; que se
extiende desde la línea del litoral hasta trescientas cincuenta millas náuticas
mas adentro, si la morfología del estado ribereño tiene las características
geomorfológicas descritas en el art. 76 de la CONVEMAR.
Por lo tanto no se infiere que la condición jurídica de una sea
aplicable a la otra. De ahí que no
se puede afirmar que existe “entre ambas
una plena armonía histórica y lógica”.
Continúa el dictamen…
“Sobre
este particular, por resolución número 447-91 de las quince horas treinta
minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, ya esta Sala
ha acogido esta tesis, sin embargo referido a la zona marítimo terrestre, pero
que se hace extensivo en lo que interesa al mar territorial, considerando que
en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del artículo
261 del Código Civil[2]."
§
Esta afirmación si bien en el fondo es cierta, no es por la razón que se
esgrime aquí. De nuevo el magistrado confunde zona marítimo terrestre con mar
territorial, siendo como son; entes físicos diferentes y que juegan un rol
ecológico totalmente diferente. Si bien los dos tienen un fuerte color azul, no
por ello se comportan jurídicamente igual.
Una muestra más de nuestra ignorancia galopante en materia de recursos
marinos y ausencia de una cultura básica en lo que representa el océano y sus diversos
ecosistemas para el desarrollo nacional.
Continúa el dictamen.
“Al
tratarse de un bien demanial, se le aplican plenamente los atributos de
inalienable e imprescriptible que configuran ese régimen, por lo que no es
susceptible de apropiación por particulares, y mucho menos objeto de
prescripción positiva:
El dominio
público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa
del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés
público. Son llamados bienes demaniales ... que no pertenecen individualmente a
los particulares y que están fuera del comercio de los hombres ... En
consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan, y que
invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa.
Notas
características de estos bienes es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los
términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los
interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, no pueden
ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento,
aunque no un derecho a la propiedad[3].
No
obstante, su uso particular puede darse siempre y cuando se cuente con la
debida autorización administrativa, la que suele ser de dos tipos: el permiso y
la concesión de uso.
Las
razones son obvias. Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso
público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por
el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la
Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso
solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre
áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley[4]. (…)”.
Una
buena concepción doctrinaria de lo que un bien demanial representa. Pero
improcedente para afirmar la demanialidad aludida, pues bien señala al inicio
una conditio sine qua non:
“debe mediar la voluntad expresa el legislador”. Y sobre la plataforma continental
nunca ha habido tal manifestación.
Veamos
ahora la normativa que excluye la plataforma como bien demanial
i.
La Ley de Aguas de 1942 en lo que
al tema marino atañe:
“De
las aguas del dominio público y privado
Art. 1º.- Son aguas del dominio público:
I.- Las de los mares territoriales
en la extensión y términos que fija el derecho internacional;
II.- Las de las lagunas y esteros
de las playas que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; (…)
Art. 3º.- Son igualmente de propiedad nacional:
I.- Las playas y zonas marítimas;
II.- Los vasos de los lagos,
lagunas y esteros de propiedad nacional;
III.- Los cauces de las corrientes
de dominio público;
IV.- Los terrenos ganados al mar
por causas naturales o por obras artificiales;
V.- Los terrenos ganados a las
corrientes, lagos, lagunas o esteros, por obras ejecutadas con autorización del
Estado (…)”.
VI.- Las islas que se forman en
los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en
cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan
de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular.
Así esta ley no regula lo propio de
la plataforma continental y por lo tanto tampoco constituye referente jurídico sobre
el tema de nuestra tesis.
ii.
Por su parte el artículo 261 del
Código Civil, reza:
“Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un
modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que
todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad
particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el
caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona”.
Se demuestra así, que la ley es el instrumento
único e indubitable, que a través de la voluntad de la Asamblea Legislativa, asigna
condición demanial a un bien natural. Y
en materia de plataforma continental –reiteramos- nuestra legislación nunca la
ha referido como tal. La única referencia en materia de ley de la República es
la ley No.803 del 2 de noviembre de 1949 y no la señala como un bien
demanial.
iii.
Por su parte la Ley Orgánica de Ambiente (No. 7554 del
13-11-1995), señala en su artículo 39 lo que constituye jurídicamente recurso marino o costero:
“Se entiende por recursos marinos y costeros, las
aguas del mar, las playas, los playones y la franja del litoral, las bahías,
las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los pastos
marinos, es decir praderas de fanerógamas marinas, los estuarios, las bellezas
escénicas y los recursos naturales, vivos o no, contenidos en las aguas del mar
territorial y patrimonial, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la
plataforma continental y su zócalo insular.”
Lo
cual significa que para el legislador la plataforma continental es un recurso
marino. Pero de seguido, en el artículo 41, indica cuáles de ellos son
demaniales:
“Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser
de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta
materia.”
Y por lo tanto, la plataforma no es de
interés público.
|
TESIS
JURÍDICA
La
plataforma continental, en su extensión más allá de las doce millas
náuticas del mar territorial, si bien goza de soberanía universal, no
constituye un bien demanial; y por lo tanto puede ser objeto de posesión
bajo la figura de un derecho real al tenor de los artículos 261, 254 y 255
del Código Civil.
|
C. División territorial
Históricamente las
provincias y cantones han obviado sus extensiones marítimas. Una muestra más de
un sistema educativo anclado en tierra firme.
No obstante, después de la
declaración de agosto 2008 referida ut supra, los consejos municipales podrán
de pleno derecho reclamar los territorios submarinos de la plataforma
continental. Y desde luego, podrían haber hecho lo mismo desde 1949 con el mar
territorial; todo bajo una nueva interpretación ampliada del artículo 168
constitucional:
“Para los efectos de la Administración Pública, el territorio nacional se
divide en provincias; éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley
podrá establecer distribuciones especiales.”
En la ilustración 10 muestro una distribución preliminar del
territorio nacional, por cantones, con fundamento en los preceptos técnicos y
jurídicos explicados en esta investigación.
Ilustración 10. División tentativa de territorios por cantón costero. Líneas
trazadas por el método normal a la tangente costera. Las profundidades están
en metros. El cero de la escala corresponde al nivel promedio de bajamares. Los
otros colores del mapa debe leerse de acuerdo a la escala en el extremo
superior derecho.
La escala
horizontal se determina según indica la división en latitud y longitud en el
borde externo. Cada grado equivales a 60 millas náuticas, aproximadamente 100km
lineales.
La
línea blanca representa el límite terrestre y marino, con los países vecinos.
Fuente: el autor.
D. Ejercicio soberano de un país sobre la plataforma continental, frente a su ejercicio sobre la zona económica exclusiva.
En ausencia de normativa nacional, nos debemos referir
a la normativa internacional ratificada. Y sobre este tema, la CONVEMAR es la
mejor expresión.
Una muy antigua pretensión de los
países latinoamericanos, posteriormente secundada por algunos Estados
africanos, tuvo eco dentro del desarrollo de los trabajos de la III Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, concretándose el reciente instituto
de la "Zona Económica Exclusiva", que, en parte de sus atributos,
sustituyó el criterio anterior de la Plataforma Continental.
Ahora bien, la Convención no
elimina la Plataforma Continental como zona jurisdiccional del Estado ribereño, pues el reconocimiento
de la
plataforma continental es más antiguo y se justifica en
la necesidad del Estado ribereño de mantener su dominio sobre los recursos del
suelo y subsuelo marinos cercanos a sus costas y económicamente explotables, a
pesar de no extenderse su soberanía a las aguas suprayacentes a esta zona, salvo que coincida con la
Zona Económica Exclusiva.
Así el art. 81 de la CONVEMAR señala un
derecho característico de la soberanía de un estado al manifestar solo para la
plataforma continental que:
“Art. 81. Derechos del Estado ribereño
sobre la plataforma continental.
Perforaciones
en la plataforma continental.
El Estado ribereño
tendrá el derecho exclusivo a autorizar y regular las perforaciones que con
cualquier fin se realicen en la plataforma continental.”
Por
otro lado, el carácter
"especial de la jurisdicción”
ejercida por el Estado ribereño en la Z.E.E., reside precisamente
en el carácter limitado de los atributos soberanos que éste puede ejercer sobre esta zona, pues
el principio jurídico de derecho internacional “de libertad de los
mares”,
rector de toda la regulación
jurídica-internacional de la utilización pacífica de los espacios marinos,
contrasta fuertemente con la soberanía del Estado.
El dominio del Estado sobre esta
porción de su mar adyacente, dista mucho de tener los atributos que le corresponden
en el Mar Territorial. El Estado ejerce, sobre la Zona
Económica Exclusiva, su soberanía única y exclusivamente sobre los "derechos de aprovechamiento económico de los
recursos existentes".
La adopción de la Zona Económica
Exclusiva por parte del Estado ribereño, no afecta el régimen jurídico de las
aguas suprayacentes en orden a la navegación y otras actividades lícitas a la
luz de al Convención. Así de todas estas actividades son titulares
el resto de los Estados:
"1.- En la zona económica exclusiva, todos los
Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan, con sujeción a las disposiciones
pertinentes de esta Convención, de las libertades de navegación y sobrevuelo y
de tendido de cables y tuberías submarinas a que se refiere el artículo 87, y
de otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas
libertades, tales como los vinculados a la operación de buques, aeronaves y
cables y tuberías submarinos, y que sean compatibles con las demás
disposiciones de esta Convención".[5]
La multiplicidad de los derechos que la
Convención mantiene en cabeza de los estados con relación a la Zona Económica
Exclusiva reivindicada por los estados ribereños, se identifica directamente
con las
potestades que son legítimamente ejercibles en
"alta mar".
Precisamente, el artículo 58, inciso
2., deja clara la aplicabilidad a la Z.E.E. de los principios de
alta mar en cuanto a la utilización de estos espacios para fines diferentes del
aprovechamiento económico de los recursos existentes en ella. Eso sí, el Estado
ribereño cuenta con una amplia facultad reglamentaria sobre las actividades que
le son concedidas en exclusividad.
Si bien la jurisdicción del Estado es
"excepcional" sobre la Z.E.E., también es cierto
que en el ejercicio de esas extraordinarias competencias, el Ordenamiento
Internacional le permite mantener un control estricto sobre las actuaciones que
se desarrollen, afectando “sus legítimos derechos”,
dentro de esta porción de mar.
Los artículos 61 y 62 de CONVEMAR, especifican esa potestad
reglamentaria del Estado ribereño con respecto a la conservación y a la
utilización de sus recursos exclusivos en la Z.E.E.
Especial mención por su relevancia para
los derechos de
pesca costarricenses, merece la reglamentación que
hace el inciso 4 del artículo 62 sobre la posibilidad de permitir a pescadores foráneos el
"aprovechamiento pesquero condicionado" de los
recursos soberanos del
Estado sobre la Z.E.E.:
"4.-
Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica
exclusiva observarán las medidas e conservación y las demás modalidades y
condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en
consonancia con esta Convención y podrán referirse, entre otras cosas, a las
siguientes cuestiones:
a) La
concesión de licencias a pescadores, buques y equipo de pesca, incluidos el
pago de derechos y otras formas de remuneración que, en el caso de los Estados
ribereños en desarrollo, podrán consistir en una compensación adecuada con
respecto a la financiación, el equipo y la tecnología de la industria pesquera;
b) La
determinación de las especies que puedan capturarse y la fijación de las cuotas
de captura, ya sea en relación con determinadas poblaciones o grupos de
poblaciones, con la captura por buques durante un cierto período o con la
captura por nacionales de cualquier Estado durante un período determinado;
c) La
reglamentación de las temporadas y áreas de pesca, el tipo, tamaño y cantidad
de aparejos y los tipos, tamaño y número de buques pesqueros que puedan
utilizarse;
d) La
fijación de la edad y tamaño de los peces y de otras especies que puedan
capturarse;
e) La
determinación de la información que deban proporcionar los buques pesqueros,
incluidas estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca e informes sobre la
posición de los buques;
f) La
exigencia de que, bajo la autorización y control del Estado ribereño, se
realicen determinados programas de investigación pesquera y la reglamentación
de la realización de tales investigaciones, incluidos el muestreo de las
capturas, el destino de las muestras y la comunicación de los datos científicos
conexos;
g) El
embarque, por el Estado ribereño, de observadores o personal en formación en
tales buques;
h) La
descarga de tales buques de toda la captura, o parte de ella, en los puertos
del Estado ribereño;
i) Las
modalidades y condiciones relativas a las empresas conjuntas o a otros arreglos
de cooperación;
) Los
requisitos en cuanto a la formación de personal y la transmisión de tecnología
pesquera, incluido el aumento de la capacidad del Estado ribereño para
emprender investigaciones pesqueras;
k) Los procedimientos de
ejecución.
Por lo tanto, las facultades
de control del Estado ribereño sobre el recurso pesquero, admiten
solo una dosis de reglamentación,
llegando a la posibilidad de imponer sanciones, aunque limitadas, a los transgresores de la normativa
estatal, pues la Zona Económica Exclusiva forma
parte integral de los espacios marítimos abiertos, determinados por la
Convención como "alta mar", no pudiendo por lo tanto el Estado
ribereño ejercer jurisdicción sobre ellos salvo expresa autorización en la normativa
internacional.
Así las cosas, todos los estados se
encuentran facultados para realizar dentro de las zonas económicas exclusivas
de sus similares, todas las actividades que lícitamente les serían permitidas
en alta mar, salvedad hecha de la utilización, explotación o en cualquier modo
aprovechamiento de los recursos económicos que rinda esta zona, incluyendo la
generación energética, la conservación de los recursos vivos y la exploración e
investigación científica de estos recursos; facultades reservadas
exclusivamente al estado ribereño.
Hemos de señalar que la competencia
del Estado está
"limitada en razón de la materia". Así el Estado, al menos en el caso del derecho penal,
extenderá su capacidad punitiva dentro de la Z.E.E. únicamente en cuanto
a aquellas “conductas
típicas, antijurídicas y culpables” que atenten únicamente contra
la exclusividad del dominio sobre el
aprovechamiento de los recursos económicamente rentables y su conservación.
Esta limitación se extiende inclusive a la
facultad legislativa del Estado, toda vez que, en cumplimiento de los
compromisos internacionales adquiridos, no puede el estado crear tipos delictivos
que tiendan a proteger bienes jurídicos diferentes del aprovechamiento exclusivo y conservación de los recursos existentes
en la Z.E.E.
Existe también una limitación jurídica respecto
a la protección que debe otorgarse a los "bienes
jurídicos tutelados", puntualizada en el deber del Estado ribereño de
respetar los "derechos de otros Estados" en la Z.E.E. Este deber no puede bajo ninguna
circunstancia ignorarse
sin provocar grave violación de la normativa internacional.
Otro límite determinante para la potestad
reglamentaria del Estado, viene establecido por el artículo 73 de CONVEMAR,
específicamente
en su inciso 3°:
"3. Las sanciones establecidas por el Estado
ribereño por violaciones de las leyes y los reglamentos de pesca en la zona
económica exclusiva no podrán incluir penas privativas de libertad, salvo
acuerdo en contrario entre los Estados interesados, ni ninguna otra forma de
castigo corporal."
Además de encontrarse limitado el
Estado ribereño por la naturaleza misma de los bienes jurídicos tutelados por
la Z.E.E..,
así como por la observancia de los derechos de otros estados en ella, se ve
imposibilitado para adoptar medidas punitivas fuertes (privativas de libertad)
contra los transgresores de las normas tutelares de su soberanía limitada sobre
el recurso pesca en esta zona marítima.
Una síntesis de lo presentado se resume
en Cuadro 4.
Cuadro
4. Atributos de los diversos espacios marítimos
|
ATRIBUTO para el estado
ribereño
|
Plataforma Continental
|
Z.E.E.
|
Mar territorial (12MN)
|
|
Territorio costarricense
|
SI
|
SI
|
SI
|
|
Territorio nacional
|
SI
|
NO
|
SI
|
|
Uso de los suelos marinos con carácter exclusivo
|
SI
|
NO
|
SI
|
|
Uso de los recursos naturales en la columna de
agua
|
NO
|
SI
|
SI
|
|
Explotación de recursos minerales
|
SI
|
SI
|
SI
|
|
Derechos exclusivos de navegación
|
NO
|
NO
|
SI
|
|
Aplicación del derecho penal a plenitud
|
NO
|
NO
|
SI
|
[1]Dictamen Procuraduría General de la República C-259-2000
del 18 de octubre del 2000.
[2]Voto No. 5399-93 de 16 horas 39 minutos del 26 de octubre de 1993.
[3]Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de
noviembre de 1991.
[4]Dictamen PGR No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995.
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